內(nèi)容摘要：生態(tài)文明建設(shè)與共同富裕的協(xié)同推進，是中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵任務(wù)。通過問題解構(gòu)與機制辨析，揭示欠發(fā)達地區(qū)普遍面臨生態(tài)環(huán)境脆弱與經(jīng)濟發(fā)展滯后相互疊加的現(xiàn)實困境。其深層根源在于生態(tài)服務(wù)價值外部性與發(fā)展成本內(nèi)部化之間的錯配，以及生態(tài)資源資產(chǎn)化與市場化轉(zhuǎn)化機制的缺失。基于制度經(jīng)濟學與生態(tài)經(jīng)濟學視角，研究剖析生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的互動機理，并構(gòu)建“生態(tài)價值轉(zhuǎn)化—要素重組—收益反哺”的協(xié)同發(fā)展路徑。結(jié)果表明，通過科學制度設(shè)計，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為可交易、可定價的經(jīng)濟資產(chǎn)，是打通生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)完善差異化、多元化的生態(tài)補償與權(quán)益交易機制，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化融合發(fā)展，強化科技賦能與長效治理，促進生態(tài)保護與共同富裕的協(xié)同共進。
關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；生態(tài)保護；共同富裕；制度設(shè)計；生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)
中國在2020年底如期完成脫貧攻堅任務(wù)，歷史性地解決了絕對貧困問題。脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，“促進人與自然和諧共生”和“實現(xiàn)全體人民共同富裕”已成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》強調(diào)，統(tǒng)籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機制……分層分類幫扶欠發(fā)達地區(qū)，健全鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣支持政策，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧。要扎實推進鄉(xiāng)村全面振興與實現(xiàn)共同富裕，必須聚焦發(fā)展基礎(chǔ)依然薄弱的欠發(fā)達地區(qū)。與全國平均水平相比，欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展相對滯后、居民收入和生活質(zhì)量偏低，且面臨發(fā)展能力不足、資源稟賦受限等問題。盡管過渡期內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得一定成效，但實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，部分地區(qū)仍面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、就業(yè)穩(wěn)定性差、內(nèi)生動力不足等挑戰(zhàn)。這進一步導致這些地區(qū)農(nóng)村“空心化”、老齡化問題突出，城鄉(xiāng)要素流動不暢、公共服務(wù)供給質(zhì)效不佳?，F(xiàn)階段，欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍然主要依靠財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金、東西部協(xié)作幫扶資金等外部“輸血”支持，自身“造血”能力尚未得到有效提升。因此，探索欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同互促的制度設(shè)計與政策安排，成為“十五五”時期“三農(nóng)”工作關(guān)注的重點任務(wù)之一。
中國欠發(fā)達地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在空間分布上高度重合，面臨經(jīng)濟發(fā)展滯后與生態(tài)環(huán)境脆弱雙重壓力。該類地區(qū)不僅是重點生態(tài)功能區(qū)，更是維護國家生態(tài)安全的關(guān)鍵屏障。但其生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能穩(wěn)定性較差，面臨較為嚴峻的生態(tài)退化風險。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》等文件，各地必須劃定并嚴守生態(tài)保護紅線。比如，將生態(tài)紅線內(nèi)的自然保護地分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護區(qū)原則上禁止一切人為活動，一般控制區(qū)僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，且需履行嚴格審批與監(jiān)管程序。這使得欠發(fā)達地區(qū)無法通過以資源開發(fā)、工業(yè)擴張為主的傳統(tǒng)模式拉動經(jīng)濟增長，導致經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢與生態(tài)環(huán)境脆弱間形成負向反饋循環(huán)機制。近年來，學術(shù)界圍繞欠發(fā)達地區(qū)如何實現(xiàn)共同富裕展開諸多探討。部分學者肯定了生態(tài)補償政策在重點生態(tài)功能區(qū)相對貧困治理中的作用，并指出其經(jīng)濟滯后根源在于經(jīng)濟發(fā)展權(quán)與生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“雙重缺位”，加劇社會福利的隱性損失。也有相關(guān)研究表明，重點生態(tài)功能區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍受到資源開發(fā)約束與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后制約，生態(tài)保護與經(jīng)濟增長之間的張力成為區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。對此，有學者認為發(fā)展生態(tài)服務(wù)型經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的雙重目標，但需克服制度銜接與利益協(xié)調(diào)等障礙。有學者證實國家重點生態(tài)功能區(qū)劃定能夠改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進經(jīng)濟增長，為“綠水青山就是金山銀山”提供了實證支撐。也有學者提出，在重點生態(tài)功能區(qū)推行生態(tài)補償政策雖能通過扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)、設(shè)置生態(tài)管護崗位、財政轉(zhuǎn)移支付等方式緩解區(qū)域貧困，但由于政策實施精準度不足、支持力度有限，使得生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同效應(yīng)難以發(fā)揮。在生態(tài)文明建設(shè)與共同富裕目標協(xié)同共進的戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建欠發(fā)達地區(qū)分層分類長效幫扶機制，需要突出生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同在區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的核心價值，著力解決發(fā)展不平衡不充分的問題。
綜上所述，現(xiàn)有研究雖已關(guān)注到生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系、區(qū)域政策的綜合效應(yīng)及欠發(fā)達地區(qū)幫扶的多元路徑，但未能深入剖析生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同邏輯。關(guān)于生態(tài)保護導向下欠發(fā)達地區(qū)如何實現(xiàn)共同富裕，仍然面臨理論認識之困和實踐推進之阻，亟須從理論層面厘清生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從實踐層面探尋二者協(xié)同互促的可行路徑。因此，本文聚焦破解欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱與經(jīng)濟發(fā)展滯后相互制約的困局，系統(tǒng)分析該類地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系和協(xié)同邏輯。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)欠發(fā)達地區(qū)的差異化特征提出針對性制度安排和政策舉措，為加快該類地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與實現(xiàn)共同富裕提供理論依據(jù)與政策參考。
一、欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)脆弱與經(jīng)濟滯后的現(xiàn)實困境
欠發(fā)達地區(qū)面臨的現(xiàn)實困境，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展滯后與生態(tài)環(huán)境脆弱的相互疊加與互相傳導。生態(tài)脆弱性限制了欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的可選路徑，而經(jīng)濟滯后性又進一步削弱該類地區(qū)應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的能力，成為欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵障礙。
（一）欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)脆弱與經(jīng)濟滯后的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與表現(xiàn)形式
從現(xiàn)實情況看，欠發(fā)達地區(qū)多分布于重點生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)保護紅線區(qū)，面臨嚴格的產(chǎn)業(yè)準入與環(huán)境監(jiān)管政策。這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展高度依賴耕地、林地、礦產(chǎn)等自然資源，由此形成以初級產(chǎn)品生產(chǎn)為主的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的粗放型資源開發(fā)模式雖然能夠在短期內(nèi)帶來一定經(jīng)濟收益，但長期來看可能造成水土流失、生態(tài)破壞、資源枯竭等問題，進而侵蝕欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的自然基礎(chǔ)。從歷史經(jīng)驗看，部分地區(qū)為追求短期發(fā)展成效，引入高耗能、高污染項目，與生態(tài)保護目標產(chǎn)生沖突，削弱區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。與此同時，欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級所需的替代產(chǎn)業(yè)培育周期長、門檻高，導致當?shù)匕l(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的動力不足，短期內(nèi)難以彌補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退導致的經(jīng)濟增長缺口。
從基礎(chǔ)條件與發(fā)展能力看，受自然條件較差、生態(tài)約束嚴格等因素影響，欠發(fā)達地區(qū)交通、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，改造升級難度大、成本高，社會資本進入欠發(fā)達地區(qū)的意愿普遍較低。嚴格的環(huán)境規(guī)制增加企業(yè)合規(guī)成本，使得欠發(fā)達地區(qū)在招商引資過程中缺乏競爭力。此外，經(jīng)濟發(fā)展的滯后性帶來人力資本稀釋效應(yīng)，就業(yè)機會少、收入水平低、發(fā)展空間有限等現(xiàn)實境況促使青壯年勞動力和高技能人才外流，加劇欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村“空心化”與人口老齡化。人才流失不僅影響本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力供給，還降低教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施利用效率，導致公共服務(wù)供給質(zhì)量效益難以提升，反過來又制約人力資本積累。此外，現(xiàn)行生態(tài)補償標準普遍低于欠發(fā)達地區(qū)的實際生態(tài)保護成本與發(fā)展機會損失，導致生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間難以平衡與協(xié)同發(fā)展。
（二）不同類型欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)約束及發(fā)展障礙
中國欠發(fā)達地區(qū)分布廣，自然條件、發(fā)展基礎(chǔ)差異明顯，需根據(jù)各自主體功能定位與資源稟賦，識別其生態(tài)約束類型與發(fā)展障礙。根據(jù)《中國主體功能區(qū)劃方案》及糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定標準，可將欠發(fā)達地區(qū)劃分為重點生態(tài)功能型、生態(tài)極度脆弱型、生態(tài)資源富集型、資源枯竭與承載過載型和糧食安全保障型等五種類型。
重點生態(tài)功能型以守護國家生態(tài)安全為核心使命，承擔水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護等多重功能。從空間分布看，這類區(qū)域集中在大小興安嶺林區(qū)、橫斷山區(qū)、秦巴山區(qū)、三江源等水源涵養(yǎng)區(qū)及國家級自然保護區(qū)。該類地區(qū)的生態(tài)價值具有顯著的外溢性，但其保護成本難以通過市場實現(xiàn)合理定價與補償。這導致生態(tài)保護主體的付出與回報不匹配，形成一種隱性的發(fā)展成本轉(zhuǎn)移。具體而言，該類地區(qū)在功能定位上被賦予生態(tài)保護優(yōu)先的使命，其工業(yè)化和資源開發(fā)活動受到嚴格限制，致使經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。
生態(tài)極度脆弱型受自然條件與政策管控雙重制約，生態(tài)系統(tǒng)抗干擾能力弱、恢復(fù)難度大。從空間分布看，這類地區(qū)主要集中在400毫米等降水量線沿線的農(nóng)牧交錯帶、西南石漠化區(qū)、西北黃土高原水土流失區(qū)等生態(tài)臨界點區(qū)域。從區(qū)域困境的視角看，當?shù)剞r(nóng)戶為維持生計進行的資源開發(fā)活動容易超出生態(tài)系統(tǒng)承受極限引起生態(tài)退化，進而制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和生計可持續(xù)性。
生態(tài)資源富集型擁有森林、草地、優(yōu)質(zhì)耕地等較為豐富的生態(tài)資產(chǎn)，但在資源轉(zhuǎn)化方面面臨挑戰(zhàn)。從空間分布看，這類地區(qū)覆蓋范圍較廣，既包括交通不便但林草等自然資源充沛的草原、林區(qū)，也涵蓋部分生物資源獨特的西南山地丘陵地帶。從發(fā)展瓶頸看，該類地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導致資源外運成本高，資金、技術(shù)、人才短缺使得生態(tài)產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模效應(yīng)，農(nóng)林產(chǎn)品精深加工不足、文化旅游業(yè)態(tài)單一等問題普遍存在。這類地區(qū)在“雙碳”轉(zhuǎn)型目標下經(jīng)濟發(fā)展進一步受限，新型生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)培育緩慢，導致資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。
資源枯竭與承載過載型，主要指曾依靠資源開發(fā)獲得短期發(fā)展，后因資源枯竭或生態(tài)超載陷入衰退的欠發(fā)達地區(qū)。從空間分布看，這類地區(qū)多位于北方老工業(yè)基地周邊及中西部礦產(chǎn)富集區(qū)，如東北部分煤礦區(qū)、西北有色金屬開采區(qū)等。從轉(zhuǎn)型困境看，該類地區(qū)長期粗放式的資源開采導致地表塌陷、水土污染等生態(tài)問題，生態(tài)修復(fù)成本高昂。這類地區(qū)因資源枯竭導致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)崩塌，加之替代產(chǎn)業(yè)培育滯后，造成就業(yè)崗位大量流失，加劇當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展困境。
糧食安全保障型是指以保障糧食安全為首要政策目標，承擔主要糧食產(chǎn)能的欠發(fā)達地區(qū)。從空間分布看，該類地區(qū)主要集中在黃淮海平原、東北松嫩平原等糧食主產(chǎn)區(qū)，并以河南、黑龍江、安徽等省份的產(chǎn)糧大縣最為典型。為保障糧食生產(chǎn)，這些地區(qū)需將土地、勞動力等資源優(yōu)先投入農(nóng)業(yè)，往往錯失工業(yè)開發(fā)、土地資本化等更高收益的發(fā)展機會，出現(xiàn)“糧財?shù)箳臁爆F(xiàn)象。
二、欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的理論分析
欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，也是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。從理論層面審視，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間并非簡單的二元對立，而是蘊含著自然資本與非自然資本有機統(tǒng)一、生態(tài)優(yōu)勢與經(jīng)濟優(yōu)勢相互轉(zhuǎn)化的互動關(guān)系。習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”理念）深刻揭示了二者的辯證關(guān)系，為化解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的沖突提供根本遵循；正外部性理論則解釋了生態(tài)保護的效益外溢問題，為生態(tài)補償機制設(shè)計提供了理論依據(jù)。在生態(tài)保護導向下，為分析欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展困境與突圍路徑，本文引入循環(huán)累積因果模型、環(huán)境庫茨涅茨曲線、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、正外部性等經(jīng)典理論，構(gòu)建多維度的理論分析框架。
（一）核心理論支撐
1.循環(huán)累積因果模型：生態(tài)貧困的形成機理?？姞栠_爾的循環(huán)累積因果模型為理解欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟陷入惡性循環(huán)的鎖定效應(yīng)提供了有力解釋。該理論指出，市場力量的作用通常傾向于強化區(qū)域間的初始差異，而非縮小差距，使得經(jīng)濟發(fā)展過程中形成“循環(huán)累積”效應(yīng)，初始的發(fā)展差異會通過因果關(guān)聯(lián)不斷強化。在我國欠發(fā)達地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱與經(jīng)濟發(fā)展滯后構(gòu)成互為因果的循環(huán)系統(tǒng)。一方面，嚴苛的生態(tài)保護政策限制了資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)準入，直接導致地方財政收入增長乏力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，進而削弱公共服務(wù)供給能力；另一方面，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱使得生態(tài)保護缺乏必要的資金與技術(shù)支持，生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能力偏低，甚至因生計壓力誘發(fā)“竭澤而漁”式的資源掠奪，進一步加劇生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性。更為關(guān)鍵的是，根據(jù)正外部性理論與產(chǎn)權(quán)理論，生態(tài)空間資源體量巨大且產(chǎn)權(quán)邊界不明確，其保護行為產(chǎn)生的生態(tài)效益具有顯著正外部性，即能為其他主體帶來非市場化、無補償?shù)恼嬗绊?。這種效益外溢使得欠發(fā)達地區(qū)在承擔保護成本的同時難以獲得相應(yīng)收益，阻礙共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)積累。
2.環(huán)境庫茨涅茨曲線（EKC）：發(fā)展階段的現(xiàn)實約束。環(huán)境庫茨涅茨曲線（EKC）假說揭示了經(jīng)濟增長與環(huán)境質(zhì)量之間的倒U型關(guān)系。該假說認為，在工業(yè)化初期，經(jīng)濟增長往往以犧牲環(huán)境為代價，而進入后工業(yè)化階段，經(jīng)濟發(fā)展則推動環(huán)境質(zhì)量改善。我國欠發(fā)達地區(qū)大多處于工業(yè)化前期或中期，尚未跨越環(huán)境庫茨涅茨曲線的拐點，此時生態(tài)保護政策對傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展約束的規(guī)模效應(yīng)，顯著大于技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級的正向效應(yīng)，導致生態(tài)保護與經(jīng)濟增收的短期沖突尤為明顯，給推進共同富裕帶來階段性挑戰(zhàn)。同時，生態(tài)紅線的劃定在短期內(nèi)顯著增加了企業(yè)的合規(guī)成本與轉(zhuǎn)型壓力，限制了高能耗、高產(chǎn)值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，使得欠發(fā)達地區(qū)在追求經(jīng)濟增長以縮小貧富差距時，面臨比發(fā)達地區(qū)更為嚴峻的資源環(huán)境承載力約束。
3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論：從集聚走向均衡的客觀規(guī)律。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論強調(diào)“人口和資源要往優(yōu)勢地區(qū)集聚，不同地區(qū)不要追求總量一樣”，這為促進我國不同地區(qū)之間的經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)同發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。“從集聚走向均衡”是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，也是實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求。根據(jù)正外部性理論，對于承擔生態(tài)保護職能的欠發(fā)達地區(qū)而言，“從集聚走向均衡”意味著打破要素單向流向發(fā)達地區(qū)的格局。欠發(fā)達地區(qū)往往面臨“保護成本內(nèi)部化、生態(tài)收益外部化”的問題。通過生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等機制實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，讓欠發(fā)達地區(qū)平等分享發(fā)展紅利，在保護生態(tài)的同時夯實共同富裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。簡而言之，實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求，就是把欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護的外部效益內(nèi)部化。核心在于，通過制度安排促進資本、技術(shù)、人才等要素向欠發(fā)達地區(qū)傾斜和優(yōu)化配置，構(gòu)建“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的發(fā)展模式。最終，在空間上實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的動態(tài)均衡。
（二）生態(tài)保護約束對共同富裕的多環(huán)節(jié)抑制效應(yīng)
生態(tài)保護導向下的政策約束，通過作用于生產(chǎn)、分配、流通、消費等經(jīng)濟社會各環(huán)節(jié)，對欠發(fā)達地區(qū)共同富裕的實現(xiàn)形成多維度抑制，這也是生態(tài)保護與共同富裕短期沖突的核心體現(xiàn)。
在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，生態(tài)保護約束直接壓縮了欠發(fā)達地區(qū)傳統(tǒng)粗放型、資源依賴型及高附加值工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，制約當?shù)厣a(chǎn)效率提升與增收渠道拓展。根據(jù)國土空間規(guī)劃“三條控制線”要求（即生態(tài)保護紅線、耕地和永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線），欠發(fā)達地區(qū)有相當比例的國土空間被納入生態(tài)保護紅線。在此范圍內(nèi)，除了有限的生態(tài)修復(fù)與非破壞性利用外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，這使得高附加值工業(yè)項目落地受限，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也面臨嚴格的生態(tài)管控。例如，在重要水源涵養(yǎng)區(qū)，農(nóng)戶無法種植高耗水、高化肥依賴的經(jīng)濟作物，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸空間被嚴重擠壓；在生態(tài)脆弱區(qū)，規(guī)?；B(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴格限制，導致欠發(fā)達地區(qū)難以形成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，農(nóng)戶只能依賴低附加值的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，收入增長乏力。同時，生態(tài)保護對生產(chǎn)技術(shù)的高要求增加了生產(chǎn)成本，欠發(fā)達地區(qū)技術(shù)引進能力薄弱，進一步降低生產(chǎn)環(huán)節(jié)的收益水平。
在分配環(huán)節(jié)，生態(tài)保護的正外部性特征直接導致“成本在當?shù)?、收益在外部”的分配格局，使得欠發(fā)達地區(qū)財政自給率低，難以支撐高水平的公共服務(wù)供給，也使得區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的收入差距難以有效縮小，制約了共同富裕的公平性。欠發(fā)達地區(qū)作為生態(tài)公共品的主要供給者，承擔生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、限制開發(fā)等直接成本，但由于生態(tài)空間資源產(chǎn)權(quán)邊界模糊，其產(chǎn)生的生態(tài)正外部性效益大多外溢至發(fā)達地區(qū)，受益者無需支付相關(guān)成本，保護地自身卻未能獲得足額補償。從縱向分配看，中央財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償資金規(guī)模有限，且部分資金使用受限，難以覆蓋生態(tài)保護的機會成本；從橫向分配看，跨區(qū)域生態(tài)補償機制尚未完全理順，生態(tài)受益區(qū)對保護地的補償標準偏低、方式單一，導致欠發(fā)達地區(qū)居民無法平等分享生態(tài)保護帶來的整體收益。這種分配失衡不僅體現(xiàn)在區(qū)域間，也反映在農(nóng)戶層面。生態(tài)護林員、河道保潔員等公益性崗位的薪酬較低，難以有效提升低收入群體的收入水平。
在流通環(huán)節(jié)，生態(tài)保護約束與基礎(chǔ)設(shè)施滯后相互疊加，阻礙要素流動與產(chǎn)品價值實現(xiàn)。欠發(fā)達地區(qū)大多地處偏遠，交通、物流、信息等基礎(chǔ)設(shè)施本就薄弱，而生態(tài)保護政策對道路、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴格管控，進一步加劇了流通不暢的問題。一方面，特色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品的倉儲、冷鏈物流設(shè)施不足，導致產(chǎn)品損耗率高，難以拓展外部市場與跨區(qū)域銷售，只能在本地低價流通；另一方面，生態(tài)旅游、碳匯交易等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要完善的交通與信息網(wǎng)絡(luò)支撐，而基礎(chǔ)設(shè)施滯后使得生態(tài)資源的旅游價值、碳匯價值難以得到充分挖掘，制約了生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。此外，生態(tài)保護對要素流動的隱性限制，導致資本、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)要素“不愿進、留不住”，進一步弱化欠發(fā)達地區(qū)的流通活力與發(fā)展動能。
在消費環(huán)節(jié)，經(jīng)濟滯后與生態(tài)保護的雙重影響，抑制了消費能力提升與綠色消費轉(zhuǎn)型。共同富裕的實現(xiàn)不僅需要增收，也需要提升居民的消費質(zhì)量與生活品質(zhì)。受限于生產(chǎn)與分配環(huán)節(jié)的抑制效應(yīng)，欠發(fā)達地區(qū)居民的收入水平相對較低，消費能力不足。同時，農(nóng)村人居環(huán)境整治雖提升了農(nóng)村生活條件，但優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足，教育、醫(yī)療、文化等服務(wù)消費的可及性較差，難以充分釋放農(nóng)村消費市場潛力。此外，由于生態(tài)產(chǎn)品價值未充分彰顯，綠色消費市場發(fā)育不成熟，生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游等綠色消費產(chǎn)品的供給與需求難以有效匹配，既制約了消費對經(jīng)濟增長的拉動作用，也影響共同富裕目標的全面實現(xiàn)。
三、欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與共同富裕實現(xiàn)的協(xié)同邏輯
生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同的核心邏輯在于追求效率與公平的統(tǒng)一、短期利益與長期福祉的協(xié)調(diào)，并通過制度設(shè)計將“綠水青山”蘊含的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的經(jīng)濟效益，推動欠發(fā)達地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，為其實現(xiàn)共同富裕提供內(nèi)生動力。
（一）欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在張力與平衡方式
1.欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護約束與經(jīng)濟發(fā)展訴求的內(nèi)在張力。
對于欠發(fā)達地區(qū)而言，生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的內(nèi)在張力主要體現(xiàn)在三個方面。一是政策目標的階段性沖突。根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，我國欠發(fā)達地區(qū)多數(shù)尚處于工業(yè)化前期或中期（即位于EKC曲線的上升階段）。在此階段，生態(tài)保護導向的發(fā)展政策會抑制傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長，而地方政府在績效考核壓力下亟須追求短期經(jīng)濟增速與財政收入，兩者在一定時期內(nèi)存在目標差異。二是資源利用競爭。有限的資源與財政資金在生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間存在競爭性分配關(guān)系。這種競爭往往加劇“脆弱生態(tài)—薄弱經(jīng)濟”循環(huán)累積效應(yīng)：生態(tài)保護投入擠占用于經(jīng)濟增長的資源與要素，抑制發(fā)展動力；而經(jīng)濟滯后又導致生態(tài)保護投入不足、技術(shù)升級困難，甚至迫使當?shù)貫樯嬤^度開發(fā)資源，進一步加劇生態(tài)退化。這種循環(huán)累積的因果關(guān)系，使得欠發(fā)達地區(qū)在資源分配上面臨兩難。三是利益分配矛盾。從正外部性和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角看，欠發(fā)達地區(qū)實施生態(tài)保護的成本往往主要由當?shù)爻袚?，而生態(tài)保護所產(chǎn)生的效益則可能由其他地區(qū)所共享，導致區(qū)域間利益分配不公平?？梢姡鷳B(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在張力根源于生態(tài)價值的外部性與發(fā)展成本的內(nèi)部化。
2.欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡方式。
欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展平衡是在目標取向、時間序列、空間尺度、政策工具等多維度上實現(xiàn)協(xié)同與統(tǒng)一的過程，其具體的平衡框架與路徑如表1所示。一是嚴守生態(tài)安全底線，即經(jīng)濟發(fā)展必須嚴格遵守生態(tài)保護紅線、環(huán)境準入等剛性約束，確保生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性不退化，保障長期的生態(tài)安全與代際公平。二是筑牢民生發(fā)展基線，即生態(tài)保護不應(yīng)以犧牲當?shù)鼐用窕景l(fā)展權(quán)為代價。這意味著，在追求區(qū)域乃至國家生態(tài)效益的同時，要有效促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展與民生福祉，將短期的經(jīng)濟增長與民生改善納入長期視野中統(tǒng)籌。三是打通政策協(xié)調(diào)中線，即通過制度創(chuàng)新和政策優(yōu)化，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道。這需要超越非此即彼的思維，采用綜合性的平衡方式，充分考慮目標取向、時間序列、空間尺度和政策工具等不同維度。在目標取向上，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化；在時間序列上，促進短期穩(wěn)定與長期可持續(xù)統(tǒng)一；在空間尺度上，建立跨區(qū)域生態(tài)補償與協(xié)同發(fā)展機制；在政策工具上，采取生態(tài)補償、培育綠色產(chǎn)業(yè)及推行生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD），該模式強調(diào)將生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目深度融合，可以為實現(xiàn)“以生態(tài)環(huán)境治理提升產(chǎn)業(yè)開發(fā)價值，以產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理”的良性循環(huán)提供參考。
（二）欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同機制
欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同，需要構(gòu)建多元主體協(xié)同治理、多層次精準化推進、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化、激勵約束相容的機制體系，依賴多元路徑與政策工具的系統(tǒng)性支撐（表2）。
1.探索多元主體協(xié)同治理機制。
生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的平衡要求構(gòu)建政府、市場、社會等多元協(xié)同的治理格局。一是堅持政府引領(lǐng)，加強頂層設(shè)計，制定生態(tài)文明建設(shè)綜合規(guī)劃與綠色發(fā)展專題規(guī)劃，完善生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同機制。浙江省安吉縣作為“綠水青山就是金山銀山”理念發(fā)源地，在政府統(tǒng)籌下系統(tǒng)推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。其率先探索成立的“兩山合作社”作為一個全域生態(tài)資源運營平臺，對縣域內(nèi)山水林田等資源進行統(tǒng)一登記、評估和開發(fā)，顯著提升了公共生態(tài)資產(chǎn)的治理效率和收益水平。二是強化市場驅(qū)動，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，引導社會資本參與綠色產(chǎn)業(yè)投資。為有效破解生態(tài)資源的價值實現(xiàn)難題，2018年福建省順昌縣首創(chuàng)“森林生態(tài)銀行”模式，即借鑒商業(yè)銀行的經(jīng)營理念，農(nóng)戶和村集體將分散的林地資源進行集中收儲和整合運營，由國有林場或?qū)I(yè)運營機構(gòu)進行統(tǒng)一管理和運營。自推行“森林生態(tài)銀行”模式以來，順昌縣總計有3245戶林農(nóng)加入，歸集林地7.62萬畝，截至2021年已給這些農(nóng)戶帶來累計經(jīng)濟收入共8.1億元，有效解決集體林權(quán)制度改革后出現(xiàn)的林地碎片化、經(jīng)營粗放、林農(nóng)收益低等問題，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏。三是鼓勵社會參與，支持社區(qū)、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶等參與生態(tài)保護與綠色發(fā)展，形成共建共治共享的良好氛圍。云南省哀牢山國家級自然保護區(qū)管理局通過構(gòu)建多方共管機制，推動生態(tài)保護與社區(qū)協(xié)同發(fā)展。一方面在周邊地區(qū)群眾中選聘護林員參與資源管護以增加家庭收入，做好野生動物肇事賠償工作，降低群眾損失；另一方面引導發(fā)展生態(tài)觀鳥產(chǎn)業(yè)以帶動周邊經(jīng)濟，并依托南華縣大中山保護區(qū)種質(zhì)資源擴繁圃助推社區(qū)發(fā)展森林蔬菜產(chǎn)業(yè)，提升“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”的能力。
2.建立多層次精準化推進機制。
根據(jù)不同類型欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)功能定位和資源稟賦特點，實施差異化政策措施，建立多層次精準化推進機制。對于重點生態(tài)功能區(qū)，要以生態(tài)保護為首要任務(wù)，加大生態(tài)補償力度，發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)。例如貴州省立足流域生態(tài)功能與經(jīng)濟價值協(xié)同發(fā)展需求，于2018年推動云南、貴州、四川三省簽署跨省橫向生態(tài)補償協(xié)議，制定《云貴川赤水河流域橫向生態(tài)補償方案》，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理體系，探索出責任共擔、效益共享、協(xié)同治理的“赤水河模式”，實現(xiàn)生態(tài)保護與白酒產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的雙贏。對于糧食等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要建立基于耕地保護與糧食安全貢獻度的多元利益補償機制。例如，河南滑縣2024年夏糧總產(chǎn)96.96萬噸，這一產(chǎn)量能滿足全國人口一周的糧食需求，在國家糧食安全格局中扮演不可替代的角色。然而，該縣人均財政支出僅為全國平均水平的26.2%，典型的“產(chǎn)糧大縣，財政窮縣”，亟須通過主銷區(qū)的直接財政轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)合作、品牌共建等方式平衡耕地保護與農(nóng)民增收，從而實現(xiàn)“產(chǎn)糧者得益、主產(chǎn)區(qū)受惠”的雙贏格局。對于生態(tài)脆弱區(qū)，要結(jié)合生態(tài)修復(fù)工程開發(fā)生態(tài)就業(yè)崗位，實現(xiàn)生態(tài)治理與民生改善相結(jié)合。例如，寧夏涇源縣將生態(tài)修復(fù)與民生改善相結(jié)合，通過實施生態(tài)修復(fù)工程，發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)與生態(tài)旅游，“十四五”期間，寧夏涇源縣累計接待游客639.76萬人（次），實現(xiàn)旅游總花費42.39億元，帶動2.3萬余名群眾在旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。總之，要結(jié)合不同類型欠發(fā)達地區(qū)功能定位，因地制宜探索差異化發(fā)展路徑，實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展良性互動。
3.創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制。
創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制是將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的重要路徑。一是建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價機制，制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范，應(yīng)用生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果。浙江安吉縣在實踐過程中，為補齊生態(tài)產(chǎn)品“難以計量、難以定價、難以交易”的短板，采用生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算技術(shù)規(guī)范，并對暫缺標準的資源引入第三方評估，形成科學的估值區(qū)間，為生態(tài)產(chǎn)品的市場化交易奠定基礎(chǔ)。二是建立生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制，鼓勵社會資本通過租賃、入股、合作等方式開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，放大生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟效益。例如，貴州省推廣“生態(tài)賬戶+普惠金融”模式，在雷公山、梵凈山等區(qū)域推行“政府贖買+農(nóng)戶補償”，并創(chuàng)新生態(tài)積分制度，將保護行為量化并與金融優(yōu)惠掛鉤。三是建立生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制，按照“誰受益、誰補償”原則，推動生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)之間建立橫向補償關(guān)系。湖南芷江縣通過發(fā)放水域經(jīng)營權(quán)證，成功為漂流項目申請35萬元“水生態(tài)產(chǎn)品貸”，并引進社會資本2億元打造夜游項目，帶動500余人就業(yè)，全縣水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)近12億元。四是建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障機制，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、綠色發(fā)展等政策整合，促進生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化實施，推動生態(tài)產(chǎn)品的價值提升和轉(zhuǎn)化。浙江麗水市云和縣通過系統(tǒng)性機制創(chuàng)新，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的有效轉(zhuǎn)化。該縣依托“兩山合作社”平臺，對碎片化的生態(tài)資源進行規(guī)?；諆褪袌龌\營，截至2026年初已完成265宗資源交易，交易額達9.7億元。
4.健全激勵約束相容機制。
健全激勵約束相容機制的關(guān)鍵在于建立以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向的考核評價體系，引導欠發(fā)達地區(qū)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。一方面，要完善黨政領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設(shè)責任制，開展自然資產(chǎn)離任審計，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。另一方面，要大幅提高資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標在經(jīng)濟社會發(fā)展評價中的權(quán)重。例如，重慶市在山區(qū)、庫區(qū)生態(tài)保護中探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，開展區(qū)縣黨政主要領(lǐng)導自然資源資產(chǎn)離任審計試點，壓實地方主體責任。同時，建立社會參與式激勵機制，增強群眾獲得感。通過政府購買服務(wù)、公益崗位設(shè)置等方式，引導當?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)管護。例如，在我國首批正式設(shè)立的國家公園中，三江源、東北虎豹兩個國家公園全面推行“一戶一崗”生態(tài)管護員政策，即在特定生態(tài)功能區(qū)或保護區(qū)域內(nèi)，為每戶家庭提供一個生態(tài)管護公益崗位。根據(jù)2025年調(diào)查顯示，在東北虎豹國家公園，管護員收入有效彌補了因管控升級而造成的副業(yè)損失，居民對管控政策的接受度由實施“一戶一崗”前的51%上升到87%，有效緩解當?shù)乇Ｗo與發(fā)展矛盾。
四生態(tài)保護導向下欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的制度設(shè)計
在生態(tài)保護導向下推動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕，必須遵循因地制宜、分類施策的發(fā)展思維。這要求我們根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、功能定位與發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)計差異化的制度安排，制定有針對性的政策體系，推動生態(tài)保護與民生改善的協(xié)同發(fā)展。
（一）基于不同區(qū)域類型設(shè)計差異化的制度安排
在生態(tài)保護導向下謀求欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟增長，必須摒棄“一刀切”的發(fā)展思維，根據(jù)功能定位、生態(tài)特征和資源稟賦差異，構(gòu)建生態(tài)保護和發(fā)展需求精準匹配的制度安排。
1.重點生態(tài)功能型欠發(fā)達地區(qū)：優(yōu)化生態(tài)補償與特許經(jīng)營制度。對于重點生態(tài)功能型欠發(fā)達地區(qū)，制度設(shè)計的重點在于健全生態(tài)補償機制，探索規(guī)范有效的特許經(jīng)營模式。具體而言，要建立基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算的縱向轉(zhuǎn)移支付制度并完善動態(tài)調(diào)整機制，確保補償標準能夠覆蓋保護成本與發(fā)展機會成本。同時，要大力推動基于“受益者付費”原則的跨區(qū)域橫向生態(tài)補償。在嚴格遵守生態(tài)保護紅線管控要求的前提下，探索建立生態(tài)特許經(jīng)營制度，允許在非核心保護區(qū)開展有限的經(jīng)營活動，并明確開展相關(guān)經(jīng)營活動的準入條件、技術(shù)規(guī)范、監(jiān)管要求和收益分配機制，確保將合理比例收益反哺當?shù)厣鐓^(qū)和用于生態(tài)保護。
2.生態(tài)極度脆弱型欠發(fā)達地區(qū)：健全生態(tài)修復(fù)與生計扶持制度。對于生態(tài)極度脆弱型欠發(fā)達地區(qū)，制度設(shè)計的核心是將重大生態(tài)修復(fù)工程與促進民生改善、提供生態(tài)就業(yè)緊密結(jié)合。該類地區(qū)的自然本底較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，是中國實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與共同富裕的薄弱環(huán)節(jié)。受到地理環(huán)境、交通條件與人口規(guī)模制約，該類地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，縣域經(jīng)濟引領(lǐng)作用較弱，發(fā)展的突破口在于加強生態(tài)環(huán)境保護與治理，同時將縣域內(nèi)人口和資源向縣城集中。具體而言，主要從以下四個方面發(fā)力：一是堅持生態(tài)優(yōu)先，加大縣域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護和修護力度，嚴格守住生態(tài)保護紅線。二是加強生態(tài)保育區(qū)監(jiān)管與執(zhí)法力度，對生態(tài)脆弱區(qū)的礦產(chǎn)開采、放牧、采伐等活動進行嚴格限制。三是提高生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測與治理技術(shù)，構(gòu)建生態(tài)遙感協(xié)同觀測體系，提高生態(tài)保護和修復(fù)能力。四是以縣城為重要載體，實行生態(tài)移民搬遷，將分散于生態(tài)脆弱區(qū)的人口集中轉(zhuǎn)移安置到縣城，提高城鎮(zhèn)化率和縣城人口集中度，增強縣城對消費需求的拉動作用。
3.生態(tài)資源富集型欠發(fā)達地區(qū)：創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)與綠色產(chǎn)業(yè)培育制度。生態(tài)資源富集型欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢在于擁有豐富的生態(tài)資源，短板在于資源轉(zhuǎn)化機制不健全。這類地區(qū)制度設(shè)計的關(guān)鍵是打通“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的通道，加快健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，包括探索建立生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機制、價值評價機制、經(jīng)營開發(fā)機制和保護補償機制。同時，這類地區(qū)要大力發(fā)展林下經(jīng)濟、壯大林草產(chǎn)業(yè)，推進生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品精深加工與品牌建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。此外，要完善綠色金融支持政策，引導資本投向生態(tài)旅游、康養(yǎng)健身、文化創(chuàng)意等綠色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。
4.資源枯竭與承載過載型欠發(fā)達地區(qū)：建立綠色轉(zhuǎn)型扶持制度。資源枯竭與承載過載型欠發(fā)達地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和生態(tài)環(huán)境破壞的雙重壓力，制度設(shè)計要堅持化解“生態(tài)欠賬”遺留問題與培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)并重，加快推動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。具體而言，一是持續(xù)加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，專項用于解決生態(tài)修復(fù)治理、沉陷區(qū)整治和下崗職工再就業(yè)培訓等歷史遺留問題。二是設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金，通過貼息、擔保等方式，吸引社會資本投入，共同培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快布局未來產(chǎn)業(yè)。三是對于吸納原產(chǎn)業(yè)職工就業(yè)的企業(yè)，給予社保補貼、稅收減免等政策優(yōu)惠。四是完善資源開發(fā)企業(yè)的生態(tài)修復(fù)責任機制，確保“誰破壞、誰治理”原則落到實處。
5.糧食安全保障型欠發(fā)達地區(qū)：完善多元化利益補償制度。對于糧食安全保障型欠發(fā)達地區(qū)，制度設(shè)計應(yīng)聚焦平衡糧食安全責任與區(qū)域發(fā)展權(quán)益。一要加快建立精準化產(chǎn)糧大縣利益補償機制，綜合考量糧食產(chǎn)量、耕地保護面積質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)價值等因素，動態(tài)提高補償標準。二要探索建立糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間穩(wěn)定的橫向補償關(guān)系，彌補產(chǎn)糧大縣的發(fā)展機會成本。三要在保障糧食生產(chǎn)的前提下，建立基本農(nóng)作物目錄制度，支持地方發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工和倉儲物流，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。
（二）基于不同現(xiàn)實短板設(shè)計針對性的政策體系
欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕是系統(tǒng)性工程，需要構(gòu)建一套精準有效的政策支持體系，并在對象監(jiān)測瞄準、人才科技賦能、交易補償方式、績效考核機制等方面進行政策創(chuàng)新。
1.推動建立欠發(fā)達地區(qū)分層分類常態(tài)化幫扶制度。欠發(fā)達地區(qū)在生態(tài)稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展階段、短板特征等方面存在顯著異質(zhì)性，傳統(tǒng)同質(zhì)化幫扶模式難以適配這類地區(qū)的多元發(fā)展需求，需構(gòu)建基于精準識別的分層分類幫扶制度。一是基于生態(tài)功能定位、經(jīng)濟發(fā)展比較優(yōu)勢、相對發(fā)展差距等核心維度，構(gòu)建分層分類標準體系，科學劃分差異化幫扶類型，明確各類地區(qū)的發(fā)展瓶頸與幫扶方向。二是完善對口支援、定點幫扶等制度安排，推動東部發(fā)達地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)在生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色技術(shù)、人才培養(yǎng)等方面深化合作。三是整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、教育、醫(yī)療等多部門數(shù)據(jù)，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能算法實時追蹤低收入群體的收入波動、生計狀況和生態(tài)權(quán)益實現(xiàn)程度，提升欠發(fā)達地區(qū)常態(tài)化幫扶的精準性與可持續(xù)性。四是建立多維幫扶評估框架，除收入指標外，還要重點納入生態(tài)資源可得性、生態(tài)保護與修復(fù)成效、綠色創(chuàng)新能力等特色指標，更全面反映欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。同時，根據(jù)評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整幫扶措施與資源配置，確保幫扶政策落地見效，促進欠發(fā)達地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。
2.健全科技賦能與人才支撐體系。欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)新要素不足是制約其綠色發(fā)展的重要瓶頸，需要強化科技賦能和人才支撐。一是根據(jù)地區(qū)發(fā)展實際和產(chǎn)業(yè)條件，實施綠色發(fā)展科技專項計劃，加快突破生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)，構(gòu)建科技成果轉(zhuǎn)化平臺，促進先進適用技術(shù)在欠發(fā)達地區(qū)推廣應(yīng)用。同時，針對欠發(fā)達地區(qū)的特色資源稟賦，開展技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化，提升生態(tài)產(chǎn)品的科技含量和附加值。二是完善人才引進和培育機制，鼓勵科技人才向欠發(fā)達地區(qū)流動，加快實施“本地化”人才培養(yǎng)計劃，從欠發(fā)達地區(qū)基層選拔有潛力的青年到高校、科研機構(gòu)學習進修，引導其返鄉(xiāng)后成為綠色發(fā)展的骨干力量。三是建立“扶智+扶志+扶技”融合機制，開展有針對性的職業(yè)技能培訓，提升低收入群體可持續(xù)發(fā)展能力，重點加強生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商等綠色產(chǎn)業(yè)技能培訓，幫助農(nóng)村低收入人口獲得就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。最后，應(yīng)大力推進數(shù)字賦能工程，利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，使欠發(fā)達地區(qū)低收入群體能夠低成本獲取知識、技術(shù)和市場信息。
3.完善生態(tài)資源權(quán)益交易與補償制度。欠發(fā)達地區(qū)多擁有豐富的生態(tài)資源，卻因產(chǎn)權(quán)不明晰和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑不暢而難以將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。加快完善生態(tài)保護補償制度，根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果，合理確定補償標準和方式，是促進欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。一是探索建立區(qū)域性生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易市場，推動水資源使用權(quán)、碳排放權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)權(quán)益跨區(qū)域交易，為欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供市場化路徑。二是設(shè)計差異化生態(tài)補償標準，根據(jù)生態(tài)服務(wù)功能重要性和經(jīng)濟發(fā)展水平劃分補償?shù)燃?，實行多元化?fù)合式補償模式。三是鼓勵欠發(fā)達地區(qū)將生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交易股權(quán)，吸引社會資本參與生態(tài)保護與開發(fā)，為欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展提供資金支持。此外，要積極推廣生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)抵押貸款模式，鼓勵金融機構(gòu)接受林地經(jīng)營權(quán)、碳匯權(quán)益等作為抵押物，拓寬欠發(fā)達地區(qū)和低收入人口的融資渠道。
4.建立健全差異化績效考核評價體系?？茖W的績效考核體系是引導欠發(fā)達地區(qū)走生態(tài)保護與共同富裕協(xié)同發(fā)展道路的重要保障。一是對不同主體功能區(qū)實施差異化考核，對禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)環(huán)境保護成效；對限制開發(fā)區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境保護評價，弱化經(jīng)濟增長類指標考核。二是將生態(tài)產(chǎn)品價值納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入考核內(nèi)容。三是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同考核制度，對跨區(qū)域生態(tài)合作項目實行聯(lián)合考核，并根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整優(yōu)化政策措施。
作者簡介：
高強，南京林業(yè)大學農(nóng)村政策研究中心教授，博士生導師，兼任農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員等職。主要研究領(lǐng)域為林權(quán)改革、土地問題、集體產(chǎn)權(quán)與制度安排等。主持國家社會科學基金、國家自然科學基金等課題二十余項，在國內(nèi)外核心期刊發(fā)表學術(shù)論文八十余篇，多項成果獲省部級以上優(yōu)秀成果獎。
潘春甜，南京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，主要從事農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展、農(nóng)村土地制度與政策研究。
曾恒源，安徽農(nóng)業(yè)大學中國合作經(jīng)濟研究院副教授，主要從事農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村政策研究。
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